高齢化社会における災害時要配慮者支援の教訓：平時からの地域包括ケアシステム連携によるレジリエンス強化
高齢化社会における災害リスクと要配慮者支援の喫緊性
近年、日本社会は急速な高齢化と人口構造の変化に直面しており、それに伴い大規模災害発生時のリスクプロファイルも変化しています。特に、高齢者や障がいを持つ方々、乳幼児、妊産婦など、自力での避難や情報収集が困難な「災害時要配慮者」への支援は、自治体の防災計画において最も喫緊かつ重要な課題の一つとなっています。過去の災害事例からは、要配慮者の生命と安全を確保するためには、災害発生時の緊急対応のみならず、平時からの周到な準備と多機関連携が不可欠であることが示されています。本稿では、過去の災害における要配慮者支援の教訓を分析し、地域包括ケアシステムとの連携を通じたレジリエンス強化の道筋を探ります。
大規模災害における要配慮者支援の課題と実際の対応事例
東日本大震災以降、熊本地震や西日本豪雨、さらには能登半島地震といった近年の大規模災害において、要配慮者支援は依然として多くの課題を露呈しました。例えば、情報伝達の遅延、避難所の環境が要配慮者のニーズに対応しきれないバリアフリー不足、医療・介護サービスの途絶、精神的ケアの不足などが挙げられます。
具体的には、ある被災地では、高齢単身世帯の避難が遅れ、地域住民による安否確認が困難を極めました。また、認知症を患う方が避難所で落ち着かない行動を取り、他の避難者との間で摩擦が生じる事例も報告されています。さらに、在宅で医療的ケアを受けていた方々が、ライフラインの途絶により必要な処置を受けられず、健康状態が急速に悪化するケースも散見されました。これらの事例から、要配慮者の多様なニーズを災害時に迅速かつ適切に把握し、対応することの困難さが浮き彫りになりました。
こうした課題に対し、一部の自治体では以下のような取り組みが見られました。
- 情報共有の強化: 地域の社会福祉協議会や民生委員、医療機関と連携し、要配慮者台帳のデジタル化と共有プロトコルの策定が進められました。
- 福祉避難所の設置・運営: 一般避難所では対応が困難な要配慮者のために、専門職員を配置した福祉避難所を早期に開設し、生活環境を整備しました。
- 多職種連携: 医療、介護、福祉の専門職が連携し、巡回による健康相談やケアを提供しました。
しかし、これらの取り組みは個別の努力に留まることも多く、地域全体での包括的な支援体制の構築には至らない場合もありました。
復興プロセスにおける要配慮者支援の課題と対策
災害からの復興プロセスにおいて、要配慮者支援は以下の具体的な課題に直面し、それに対する対策が求められます。
1. 要配慮者情報の把握と共有の困難さ
- 課題: 個人情報保護の観点から、平時に要配慮者の詳細な情報を収集・共有することが難しい実情があります。災害発生時には、どの要配慮者がどこにいるのか、どのような支援を必要としているのかを迅速に把握することが困難となり、安否確認や個別支援の遅れにつながります。
- 対策:
- 個別避難計画の策定推進: 災害対策基本法に基づき、市町村が作成を義務付けられた個別避難計画の策定を、要配慮者本人やその家族、支援者と協力して積極的に推進します。定期的な計画の見直しと更新が重要です。
- 情報共有協定の締結: 行政、地域包括支援センター、医療機関、介護事業所、社会福祉協議会、民生委員、NPOなど関係機関の間で、災害時の要配慮者情報の共有に関する協定を締結し、平時から情報共有のルールを明確化します。
- GISを活用した要配慮者マップ作成: 匿名化された情報をGIS（地理情報システム）上で管理し、災害時に迅速な情報共有と支援計画立案に活用できるシステムの導入を検討します。
2. 福祉避難所の機能不全と専門人材の不足
- 課題: 福祉避難所の設置場所確保が進んでも、そこに配置されるべき医師、看護師、保健師、社会福祉士、介護福祉士などの専門職が不足している、または災害時の動員計画が不十分であるケースが多く見られます。また、要配慮者のニーズに合わせた備蓄物資（介護用品、医療機器、特殊食品など）が不足することも課題です。
- 対策:
- 福祉避難所指定基準の明確化と拡充: 要配慮者の受け入れ体制や提供できるケアの内容、専門職の配置基準を具体的に定め、質の高い福祉避難所の指定を推進します。
- 専門職の確保計画: 地域内の医療・介護事業所との協定を締結し、災害時の専門職派遣に関する体制を平時から構築します。広域的な専門職派遣を想定したDWAT（災害福祉支援チーム）などとの連携も強化します。
- 運営マニュアルの整備と訓練: 福祉避難所の運営マニュアルを作成し、定期的に専門職を交えた運営訓練を実施することで、災害時の円滑な運営を可能にします。
- 備蓄物資の多様化: 介護用品、医療衛生材料、特殊食品など、要配慮者のニーズに特化した備蓄を拡充します。
3. 医療・介護サービス提供体制の脆弱性
- 課題: 災害時に医療機関や介護事業所が被災したり、ライフラインの途絶により機能停止に陥ったりした場合、在宅の要配慮者への継続的なサービス提供が困難になります。また、事業所のBCP（事業継続計画）策定が不十分であることも多く、早期復旧の妨げとなります。
- 対策:
- 医療・介護事業所のBCP策定支援: 行政が主導し、地域内の医療・介護事業所に対しBCP策定のためのガイドライン提供、研修、個別相談会などを実施し、策定を促進します。
- 在宅医療・介護サービスの災害時継続計画: 通所サービスが停止した場合の訪問サービスへの切り替えや、緊急時連絡体制の確立など、在宅サービス継続のための計画を策定します。
- 地域包括ケアシステムと連携した情報共有: 地域ケア会議などを活用し、平時から地域の医療・介護資源の状況を把握し、災害時における相互支援体制を構築します。
4. 地域コミュニティの共助機能の低下
- 課題: 核家族化や単身世帯の増加、地域のつながりの希薄化により、災害時における地域住民による要配慮者への「共助」機能が低下しています。要配慮者自身が地域から孤立し、支援を求める声が届きにくい状況も発生しています。
- 対策:
- 住民参加型の共助体制構築: 要配慮者支援に関する地域住民向けの研修会やワークショップを定期的に開催し、共助の意識を醸成します。要配慮者自身も参加できる避難訓練を実施し、実践的なスキルを習得します。
- 地域防災リーダーの育成: 自治会や自主防災組織において、要配慮者支援に関する知識や技能を持つリーダーを育成し、地域の共助活動を活性化させます。
- 「見守りネットワーク」の強化: 平時から民生委員や地域ボランティア、福祉事業所が連携して要配慮者の見守り活動を強化し、災害時の安否確認へとスムーズに移行できる体制を構築します。
レジリエンス構築への普遍的示唆：平時からの地域包括ケアシステム連携
これらの課題と対策から導かれる最も重要な教訓は、「災害時の要配慮者支援は、平時からの地域包括ケアシステムとの連携なくしては成り立たない」という点です。地域包括ケアシステムは、高齢者が住み慣れた地域で生活を続けられるよう、医療、介護、予防、住まい、生活支援が一体的に提供される体制を指します。このシステムを防災の視点から強化することが、地域全体のレジリエンス向上に直結します。
- 「平時からの投資」の重要性: 災害時のみに機能する特別な体制を構築するのではなく、平時から機能している地域包括ケアシステム（例：地域ケア会議、多職種連携会議、見守りネットワーク）に防災の視点を組み込み、強化していくことが、最も持続可能で効果的なレジリエンス構築策となります。
- 多機関連携の「見える化」と「訓練」: 災害時連携を想定した定期的な情報共有会議や合同訓練を通じて、行政、社会福祉協議会、医療・介護事業所、民生委員、自主防災組織といった関係機関の役割を明確化し、顔の見える関係を構築します。これにより、災害時にスムーズな連携が可能となります。
- デジタル技術の積極的活用: 要配慮者情報の安全かつ迅速な共有、災害時の安否確認、避難所情報のリアルタイム発信など、デジタル技術を積極的に活用することで、情報伝達の課題を克服し、効率的な支援を実現します。
- 既存リソースの最大限活用と多様な主体との協働: 予算や人材の制約がある中で、新たな資源を投入するだけでなく、既存の医療・介護資源（事業所、専門職、地域住民のスキル）を最大限に活用する戦略が重要です。NPO、ボランティア団体、地域の企業など、多様な主体との協働を推進します。
今後の展望と自治体への提言
自治体の防災担当課長が直面する既存の防災計画見直し、予算・人材制約下での対策立案、住民啓発の課題に対し、要配慮者支援を核としたレジリエンス強化は以下の具体的な提言を提供します。
- 福祉防災計画の策定・見直し:
- 内閣府の「災害時要配慮者の避難対策に関する検討会」報告書や関連ガイドラインを参照しつつ、地域の実情に合わせた詳細な福祉防災計画を策定または見直してください。
- この計画には、個別避難計画の策定推進目標、福祉避難所の具体的運営計画、専門職の確保・派遣計画、関係機関との連携協定、情報共有プロトコルなどを盛り込みます。
- 地域包括ケアシステムにおける防災機能の強化:
- 地域ケア会議や多職種連携会議に、防災担当課長や福祉防災の専門家が定期的に参加し、平時から防災・減災に関する議論を活発化させ、防災の視点を取り入れたケアプラン作成を奨励します。
- 医療・介護事業所のBCP策定支援を強化し、災害時にもサービスの継続が可能となるよう、自治体として財政的・技術的支援を検討します。
- 住民啓発と訓練の継続的実施:
- 要配慮者本人や家族向けの防災講座、地域住民向けの要配慮者支援研修会を定期的に開催し、防災意識の向上と共助の具体的な方法を伝えます。
- 福祉避難所を模した避難訓練や、要配慮者を交えた実践的な避難訓練を地域全体で実施し、課題の洗い出しと改善を繰り返します。
- 広域連携体制の確立と専門家ネットワークの活用:
- 大規模災害時には、自地域の資源だけでは対応しきれない可能性があります。他自治体との相互応援協定に加え、DMAT（災害派遣医療チーム）、DPAT（災害派遣精神医療チーム）、DWAT（災害派遣福祉チーム）などの専門チームとの連携協定を締結し、訓練への参加を通じて顔の見える関係を構築します。
- 地域の社会福祉協議会、医療機関、NPO、大学等の専門家とのネットワークを強化し、平時から知見を共有し、災害時にアドバイスや支援を受けられる体制を整えます。
まとめ
高齢化社会における災害対策は、要配慮者支援を核として地域全体のレジリエンスを高める絶好の機会です。平時からの継続的な取り組みと、既存の地域包括ケアシステムを最大限に活用した多機関連携こそが、予算や人材の制約がある中でも、持続可能で実効性のある防災体制を築く基盤となります。この学びを活かし、地域の実情に合わせた具体的かつ実践的な対策を推進していくことが、安心・安全な地域社会の実現につながります。